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La propuesta de convocar a una asamblea nacional constituyente en Colombia ha vuelto a aparecer en el debate político como una opción a la consulta popular, y en general como una manera de superar los obstáculos que, a juicio del gobierno actual, plantea la institucionalidad existente.
El presidente Gustavo Petro y el ministro de Justicia, Eduardo Montealegre, han señalado que el Congreso ha frenado reformas estructurales esenciales, y según ellos ese bloqueo –junto con problemas de procedimiento– podría justificar acudir al poder constituyente para superar la inamovilidad legislativa.
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El presidente Petro volvió a hablar de constituyente tras firmar el decreto de la consulta popular. Foto:Joel Gonzalez. Presidencia
Montealegre ya había señalado en un comunicado de prensa en mayo de 2024 que la asamblea constituyente no solo es legítima, sino una obligación política derivada del acuerdo de paz de 2016, en tanto ese tratado tiene “rango constitucional” y el Ejecutivo tiene facultades para darle cumplimiento.
No obstante, esta propuesta ha abierto un intenso debate jurídico y político que agudiza la polarización y abre interrogantes sobre los límites institucionales y la preservación del Estado de derecho. Por estas razones, resulta fundamental analizar su viabilidad legal y los procedimientos necesarios para materializarla, así como evaluar el significado político que tendría una asamblea constituyente, ya que el proceso requiere la conjugación de legitimidad política y cumplimiento del marco constitucional vigente.
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Los requisitos
En el contexto de este debate se han planteado varias opciones para convocar una asamblea constituyente, incluida la posibilidad de hacerlo a través de un referendo popular, sin necesidad de una ley previa o por iniciativa ciudadana directa mediante recolección de firmas, tal como lo permiten los artículos 3 y 103 de la Constitución.
Presidente Gustavo Petro Foto:Archivo EL TIEMPO
Sin embargo, estas alternativas han sido objeto de cuestionamientos jurídicos y podrían ser declaradas inconstitucionales, dado que el artículo 376 establece como única vía legítima la aprobación de una ley a través del Congreso: “Mediante ley aprobada por el Congreso, por mayoría de los miembros de ambas cámaras, el pueblo podrá ser convocado a través del voto popular para decidir si convoca una asamblea constituyente con el fin de reformar la Constitución”.
Este mecanismo, de carácter excepcional, permite reemplazar o reformar la carta política en su integridad o de forma sustancial, pero su activación está sujeta a condiciones estrictas, tanto en términos jurídicos como políticos, tal como lo establecen los artículos 58-63 de la Ley 134 de 1994 y el artículo 20, literal e de la Ley 1757 de 2015. Según estas normas, los pasos por seguir serían:
Aprobación de una ley de convocatoria: el Congreso debe aprobar una ley que establezca claramente la motivación y el alcance de la reforma constitucional, el número de miembros que integrarán la asamblea, las reglas para su elección, el plazo en el que esta deberá operar y el mecanismo para someter la convocatoria a referendo. Esta ley requiere el voto de la mayoría absoluta de ambas cámaras, es decir, al menos 54 senadores y 86 representantes.
Plenaria del Senado. Foto:César Melgarejo/El Tiempo
Control de constitucionalidad: antes de su promulgación, la ley destinada a convocar una asamblea constituyente debe ser sometida a revisión por la Corte Constitucional, conforme al artículo 241 de la Constitución, para garantizar que respete los principios democráticos, no viole derechos fundamentales y cumpla con los límites materiales y procedimentales establecidos por la carta magna.
Aprobación mediante voto popular: una vez que la Corte Constitucional apruebe la ley de convocatoria, se debe realizar una votación popular en la que la ciudadanía tendrá la oportunidad de decidir si acepta la formación de una asamblea constituyente. Para que el resultado sea vinculante, es necesario que supere un tercio del censo electoral.
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La convocatoria de la asamblea constituyente será aprobada cuando al menos una tercera parte de los integrantes del censo electoral voten afirmativamente. Teniendo en cuenta el censo actual, se necesitarían al menos 13’696.612 votos por el sí.
Elección de los miembros de la asamblea constituyente: si la asamblea es aprobada, entre los dos y los seis meses siguientes se llamará a la elección de sus integrantes.
Una vez elegida la asamblea, durante el período establecido para su funcionamiento, esta tendrá la facultad de deliberar y aprobar las disposiciones relacionadas con los temas de su competencia.
Al respecto es importante resaltar que, de conformidad con la normatividad colombiana, aunque la asamblea constituyente puede tener un mandato amplio, no puede ir más allá de este mandato. Una asamblea constituyente no puede prorrogar su mandato ni actuar como un poder ilimitado a menos que el pueblo lo autorice expresamente.
El presidente Gustavo Petro celebró la aprobación de la reforma en el Congreso. Foto:Ovidio Gonzalez. Presidencia
En diversas sentencias, como la C-141 de 2010, la Corte Constitucional ha subrayado que el poder constituyente derivado está sujeto a la legalidad democrática y debe respetar estrictamente los procedimientos establecidos por la Constitución.
Ahora bien, aunque el marco constitucional y legal permite convocar una asamblea constituyente, resulta crucial comprender en profundidad los alcances y las implicaciones políticas de esta herramienta antes de emprender un proceso de tal magnitud.
El significado político
Las asambleas constituyentes representan uno de los mecanismos más poderosos del derecho constitucional contemporáneo: permiten que el poder constituyente originario –la soberanía popular– se exprese directamente para transformar o sustituir el marco institucional de un país, lo que da lugar a una profunda reconfiguración del pacto social, con implicaciones jurídicas, simbólicas y políticas.
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE Foto:Archivo El Tiempo
Este proceso tiene el potencial de relegitimar sistemas políticos marcados por desconfianza, corrupción o exclusión, al ofrecer un espacio transparente, participativo y plural. Además, puede consolidar un nuevo consenso nacional sobre los fines del Estado, la organización del poder y los derechos fundamentales, lo que fomenta la reconciliación social.
En términos simbólicos, una constituyente implica una ruptura con el pasado y la construcción de un nuevo relato de nación, como lo demuestran los casos de Sudáfrica en 1996 y Bolivia en 2009, e incluso el de Colombia con la Constitución de 1991. También actúa como un instrumento de movilización social, al promover la deliberación pública y fortalecer la cultura cívica en sectores tradicionalmente marginados.
La incertidumbre institucional durante el proceso puede generar vacíos jurídicos y disputas sobre la supremacía normativa
Sin embargo, a pesar de que puede ser un mecanismo transformador, también conlleva riesgos significativos porque su convocatoria no es neutral ni mecánicamente técnica.
Aunque puede ser una válvula de escape a la rigidez institucional, una forma de profundizar la democracia y reconstituir el contrato social, también puede ser usada como instrumento de concentración del poder, de erosión de garantías constitucionales o de legitimación de proyectos personalistas.
La incertidumbre institucional durante el proceso puede generar vacíos jurídicos y disputas sobre la supremacía normativa, mientras que su posible captura por élites o mayorías autoritarias puede poner en peligro la democracia e incrementar el riesgo de regímenes autoritarios disfrazados de participación directa.
Votación. Foto:Luis Acosta. AFP
Además, existe la posibilidad de debilitamiento de las garantías constitucionales existentes, especialmente derechos fundamentales y mecanismos de control, si no se establecen límites claros.
El caso de la Asamblea Constituyente de Chile (2021-2022) ejemplifica tanto los logros como los límites de convocar una asamblea constituyente. Con paridad de género y escaños reservados para pueblos originarios, la convención fue la primera de este tipo en el mundo, pero su propuesta fue finalmente rechazada por el 62 por ciento del electorado en septiembre de 2022, lo que muestra una brecha entre el ideal deliberativo y la percepción pública, así como el riesgo de que las propuestas resulten demasiado radicales o poco pragmáticas.
Aunque las asambleas constituyentes ofrecen una oportunidad única de refundar el contrato social con participación inclusiva, también conllevan riesgos de polarización, rechazo y debilitamiento de la cohesión social si el diseño institucional y el grado de deliberación no están bien equilibrados.
¿Es conveniente ahora?
En el caso particular de Colombia, la convocatoria a una asamblea constituyente puede representar un riesgo dado el grado de polarización política en que se encuentra el país. Podría acentuar las divisiones sociales y políticas, y favorecer intereses parciales antes que un consenso nacional.
Marcha del Silencio en Bogotá Foto:Néstor Gómez
El impulso de una constituyente como solución a la frustración política ante el Congreso puede interpretarse como una forma de esquivar los pesos y contrapesos democráticos, y debilita la legitimidad de las instituciones que deben ser reformadas desde adentro. Críticos y juristas han señalado que podría representar un “asalto” a la separación de poderes, con el riesgo de derivar en una dinámica de “autogolpe”.
De otra parte, organizaciones como Dejusticia subrayan que las reformas propuestas ya son viables dentro del marco constitucional actual, y alertan sobre los peligros de tomar una ruta que, más que fortalecer la democracia, podría fracturarla.
En efecto, la Constitución de 1991, considerada una de las más avanzadas en América Latina, establece derechos fundamentales, sociales y colectivos, además de garantizar mecanismos como la tutela y la participación ciudadana. Además, estableció mecanismos de reforma que permiten su adaptación progresiva, sin necesidad de sustituirla por completo.
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Ha sido reformada más de cincuenta veces para abordar temas clave como justicia, equilibrio de poderes y el acuerdo de paz. Por ello, los cambios necesarios en temas como justicia social, reforma agraria y democratización del poder pueden lograrse dentro de este marco, siempre que existan voluntad política y capacidad institucional.
El problema de fondo en Colombia no ha sido la falta de normas progresistas, sino su débil implementación. Muchas de las promesas de la Constitución del 91 –como el derecho a la salud, la educación gratuita, la autonomía territorial, el reconocimiento a los pueblos étnicos y, más recientemente, los compromisos del acuerdo de paz– han sido ignoradas, desfinanciadas o saboteadas por intereses políticos, económicos y burocráticos.
En este contexto, promover una nueva constitución podría distraer del desafío real, que es consolidar un Estado capaz, justo y eficaz, que garantice los derechos ya reconocidos. Además, abrir un proceso constituyente sin resolver los déficits estructurales de implementación podría derivar en una nueva carta de intenciones incumplidas, lo que alimentaría aún más la decepción ciudadana y la desafección institucional.
Marcha del silencio en la Plaza de Bolívar. Foto:Néstor Gómez. EL TIEMPO
En conclusión, convocar una asamblea constituyente en Colombia, lejos de ser la solución a los problemas estructurales del país, podría convertirse en un ejercicio costoso, riesgoso y desestabilizador si no se dan las condiciones mínimas de consenso y madurez institucional.
La Constitución de 1991 no es el obstáculo: el verdadero reto es hacerla cumplir, profundizar la democracia mediante su implementación real y fortalecer las capacidades del Estado para garantizar los derechos y construir una paz duradera. Más que refundar el orden jurídico, Colombia necesita reafirmar su compromiso con el Estado social de derecho que ya consagra su actual Constitución.
MARCELA ANZOLA* – RAZÓN PÚBLICA**
(*) Abogada de la Universidad Externado de Colombia, Ph. D. en Estudios Políticos de la Universidad Externado de Colombia, consultora independiente.
(**) Razón Pública es un centro de pensamiento sin ánimo de lucro que pretende que los mejores analistas tengan más incidencia en la toma de decisiones en Colombia.
